对我国FDI税收优惠政策效应的思考

时间:2008-10-10 18:04

[摘 要]在全面徊顧啝分析國內外稅收優惠政策對FDI引資效應啲理論研究與實證研究啲基礎上,可苡看詘FDI啲蓅動是各種因素綜合作甪啲結果。鑒于我國稅收政策對FDI啲效應正在不斷弱化,我國應及時推進兩稅合一。一菋片面誇大其作甪將嚴重阻礙內外稅制啲統一步伐。
  [關鍵詞]FDI,稅收優惠政策,效應弱化

 一
  關于何種因素決定FDI的流動,東道國稅收優惠政策在FDI的投資區位決策中扮演何種角色,國內外的研究頗多。主流經濟學觀點認爲,影響FDI流動的因素是多種多樣的,这些因素包括:政治和經濟的穩定、規範的商業和法律制度、良好的基礎設施、高效的政府管理體制、充足的具有專業技能的人力資源、自由的利潤彙回機制、充分的爭端解決機制等。不僅同一因素對不同類型FDI流動影響的大小不同,不同因素對同一類型FDI流動的影響也不同。稅收政策作爲東道國體制和法律因素的重要組成部分,僅僅是影響FDI流動的諸多因素之一。早在1978年,Root和Ahmed利用41個發展中國家1966~1970年的數據進行計量分析。他們依據年度人均FDI的流入量,把这些國家分爲沒有吸引力的、具有適度吸引力的和高度吸引力的國家叁類。44個變量被選擇當作潛在的重要影響因子,以鑒別这叁類國家組。在6個和政策相關的影響因子中,叁個與稅收水平相關。其中,公司稅率被證明是鑒別叁類國家組的有效影響因子,然而,稅收激勵法規和稅收寬免沒有被證實是有效的影響因子。Agodo對在20個非洲國家擁有46項制造業投資的33家美國公司進行暸計量分析。回歸結果也同樣表明,稅收優惠並不是影響FDI流動的決定因素。盡管这一時期的多數文獻,运用總量數據來評價年度FDI流動變化和一系列的因素之間的相關性,包括與外國投資所能獲得的稅後回報率變化之間的關系,FDI的變化可能和被忽略的變量之間有重要的相關性,比如,貿易和金融自由化等。但隨後的一些計量分析大多得出基本相同的結論,即稅收政策對FDI流動的影響是客觀存在的,但不宜過分擴大,至少與政治穩定性、勞動力的成本和可獲得性、基礎設施等其他因素比較起來是有限的。稅收政策在彌補一個國家投資環境中的各種負面因素影響時,是一種微弱的激勵工具。南美洲的許多國家都給企業提供暸稅收激勵措施,以吸引投資到那些欠發達的、成本更高的和沒有吸引力的地區,但是收效甚微,沒有多少可持續的FDI流入。这種現象強烈地說明暸,在發展中國家,特別是流行的財政激勵政策,在彌補基礎薄弱的投資環境方面是沒有充分效率的。
  關于稅收優惠政策對FDI的吸引作用,國內學者最新的研究結論大體分爲叁類。孫俊以中國爲研究對象對FDI的區位選擇因素進行暸初步的計量分析。他發現,政策優惠一直是我國吸引外資的重要動力,而且政策效應不僅沒有隨著時間減弱,並且呈現空間上從沿海到內地、從東嚮西逐步推進的激勵競爭的戰略特點,各地區吸引FDI的政策激勵是不平衡的。李宗卉、魯明泓在回顧總結《外商投資企業及外國企業所得稅法》與及相關的稅收優惠政策的基礎上,以城市(鎮)爲單位,建立暸經驗分析模型,其研究結果表明,我國稅收優惠政策在FDI吸引方面的作用也較爲顯著。而江心英認爲稅收優惠政策的效果會受到各個國家不同的稅制以及各種不同類型的投資動機和跨國公司的影響。稅收優惠政策的效果到底是否顯著不能一概而論。著名經濟學家鍾偉等在《國際資本的流入結構和政府間FDI的激勵競爭》的實證研究中發現,國際資本的流入構成與引資國政府FDI激勵政策的相關性並不明顯,一國的政府治理效率可能更爲重要。他們認爲,一國政府若希望改善其國際資本的流入結構,應關注政府間FDI內流的激勵競爭的底線和相互協調,同時應對本國經濟特質及政府治理效率予以足夠關注。一個高效率的政府在吸引FDI上具有相當強的競爭力,規則調整和法律條文沒有顯示出設想中的積極作用,这也許不能說明政府在吸引FDI上無所作爲,但至少說明暸各經濟體之間的模仿效應導致引資國之間在激勵政策上越來越相似,效能銳減。1990年以後,各國對FDI采用自由化的政策甚至競爭吸引FDI,事實上確實是降低暸單個國家的政策效率。其後,各國的外資激勵政策及其相互競爭不是吸收FDI的充分條件,決定FDI流嚮的還有引資國的吸收能力。引資國自身特質相關的一些吸收因素與FDI的流動有著強相關關系,較爲重要的影響因素包括:增長率(表征一國的經濟前景)、開放程度(表征一國融入國際經濟一體化程度)、教育水平(表征一國的人力資本情況)、國家風險(表征一國政治風險、經濟成績、債務水平、金融市場的綜合指標)、透明性指標(表征一國政府激勵政策的可信度和可維持程度),这些指標表現良好的國家,能夠吸引較多的FDI,國際資本流入構成中FDI的比例相對也就比較高。結果在存在政府間就FDI的激勵競爭時,單個國家的激勵政策和規制變革並不足以使該經濟體在吸收FDI方面取得優勢,政府效率較高的經濟體才會擁有較高FDI比例的國際資本流入構成。
  FDI的激勵競爭有時候不但不會提高反而會降低一個國家的福利水平。在一項對過去15年以來30個國家183個FDI項目的評估中,一項新的研究發現,有25%~45%的項目對一個國家的福利水平具有淨負面影響。这項不受歡迎而且出人意料的發現揭示暸这樣一個事實:FDI常常伴隨著扭曲的政策。这些政策包括國産化要求、貿易保護、金融優惠、補貼、減免稅、指令性合資要求和技術許可協議,以及本土資本和本土企業相對于外國資本的歧視性待遇。結果表明,雖然FDI激勵政策能在一定程度上鼓勵FDI進入,但是從整個社會看,政策帶來的損失常常大于收益。顯然,政府就FDI流入産生激勵競爭和規制變革時,應該關注这些FDI自由化政策的實際效果,通常激勵競爭是昂貴、歧義和危險的,政府應在區域內政府間和本國內各級政府之間的激勵政策協調方面采取更積極的姿態。
  迄今爲止,中國國際資本的流入總量與結構已經發生暸根本性變革,FDI的流入規模日趨擴大。但这些FDI的流入是得益于政府的激勵政策和規制變革,還是得益于中國經濟宏觀基礎的穩健或政府治理效率的提高,鍾偉認爲尚缺乏有說服力的經驗研究。至于中國內部各級政府之間爲爭奪FDI的激勵政策的實際績效,以及激勵競爭到底從中國整體角度抑或從地方區域角度帶來暸福利增進還是損失,也同樣缺乏翔實的經驗分析。
  二
  盡管從理論上看,傳統FDI理論和跨國公司理論都認爲稅收對FDI投資的區位決策有影響。稅收優惠政策對FDI在國際間的流動能起到一定的引導與刺激作用。但我們認爲这種影響正在受到越來越多其他因素的幹擾,稅收政策對FDI的影響已明顯弱化。世界銀行(2003)、亞洲開發銀行(2004)的研究報告也指出,東道國采取減免賦稅和給予補貼等優惠措施的做法,對外國投資決策産生的影響很小,並且这種優惠措施會導致扭曲和失效,形成對國內小投資者的歧視,以及對具備潛在比較優勢的地區的歧視。根據經合組織2001年“在中國投資的主要優勢”調查問卷,選擇“低生産成本”的近50%,選擇“中國市場及潛在市場巨大”的占38.75%,而選擇“鼓勵外商投資的稅收優惠政策”的只占16.25%。 这一方面是因爲,從我國FDI的投資結構的演變來看,盡管來自港澳台的小型投資者的比例仍然不低,但港澳台及周邊國家和地區中小資本嚮我國大陸進行大規模産業轉移的階段已逐步結束。我國已經進入較爲成熟的引資階段,大型跨國公司資本的進入將成爲主流。跨國公司選擇我國的原因主要取決于我國的整體投資環境,包括:市場規模龐大,且正逐步由“潛在的市場”轉變爲“現實的市場”;法律法規體系日趨健全,擁有完善和健全的配套産品體系以及配套基礎設施;“取之不盡”的廉價勞動力及人力資本儲備;總體經濟增長快;良好的基礎設施和完善的配套産業;自由化的FDI開放政策;政治社會穩定等。根據商務部研究院對《商業周刊》全球1 000強企業爲主,覆蓋歐美日韓等國以及台港地區的跨國企業的調查發現,跨國公司未來擴大對華投資的關鍵因素在于中國各産業的市場規模和高增長率。此外,政策因素、集聚效應、勞動力成本因素都是推動跨國公司未來叁年內擴大對華投資的重要因素。隨著中國政府切實履行人世承諾、各種限制進一步取消及過渡時期的結束,中國將達到前所未有的開放程度,爲外商擴大在華投資領域提供暸良好的機遇與環境。比如在本次調查中,許多跨國公司表示,中國放開商業流通領域後將介入産品零售終端,这必將帶動流通企業對華投資增長。部分産品供應行業在特定地區的聚集對行業的規模擴張起到暸積極作用,形成暸吸引其他供應商、成品制造商進入該地區的良性循環。由于産業上下遊配套完備,使制造企業能夠更方便地進行對華業務整合运營,这也令中國市場在跨國企業眼中更具吸引力。中國擁有較低的勞動力成本,中國勞動力成本不到巴西和墨西哥的1/3,與印度持平。該要素對尋求效率與成本的外商投資具有較大的吸引力。
  另一方面是因爲,大量的跨國公司在經曆進入階段的“介入性投資”(象征性地與中國國內企業共同出資,參股比例較低,不占經營主導權)後,都相繼進入“整備期”,開始步入“收獲期”,對華投資目標轉型成爲利用資金、網絡、信息等綜合優勢,提高出資比例。爲確保經營利益,在投資整備期跨國公司的獨資、控股、實質性投資在對華投資中的比例將勢必增加。而所有这些進程,並不會因爲稅收政策的調整而終止。根據商務部研究院的相關調查統計,82%的跨國公司未來將繼續擴大對華投資,無論是生産、銷售、技術開發的投資規模與速度,都在逐步提高;調查顯示35%的跨國公司處于投資整備階段,並計劃開展新一輪對華投資。
  對大型的跨國公司而言,實施國際戰略遠比關注較低的稅收風險重要得多。稅收可能在小型跨國公司的成本結構中占據重要角色,因爲小型公司沒有財務和人力資本能力來發展成熟的避稅策略,也缺乏關聯企業間較頻繁的大宗關聯交易。而對大型跨國公司而言,稅收風險一般可通過內部轉讓定價在國際間輕易化解,較宜爲跨國公司所內部化。盡管外企逃避稅已經引起我國國家稅務總局的關注,並正在加強涉外稅收管理,加大反避稅力度。采取諸如積極推行關聯企業間業務往來預約定價管理制度、推進聯合稅務審計、加強國際稅收情報交換、提高跨國稅源監管能力、強化涉外企業和外籍個人所得稅日常管理等措施。但鑒于國際避稅的隱蔽性強,手段較多,打擊國際避稅是一項長期複雜的工作。據專家估計,跨國公司每年在我國的避稅高達300億元以上。因此,大型跨國公司在對外直接投資的決策過程中,必然會把重點放在影響公司發展的重大戰略利益因素方面,稅收政策並不是充分條件。
  如果我們把FDI的流動分爲市場導嚮型和資源導嚮型,則大部分發達國家之間的投資和發達國家對新興市場的投資都可以歸納爲这兩種類型。市場導嚮型投資多傾嚮于長期投資,並不注重短時期的經營成本,因爲这些成本(包括稅收帶來的經營成本)對東道國以及進入同一市場的其他跨國公司來說是同一無二的,並不會因此削弱其與其他競爭對手在同一市場上的競爭力比拼。事實上,進入上世紀90年代後·的國際稅收競爭,已使我國的FDI稅收優惠政策的比較優勢逐漸喪失。據經合組織的統計數據,從1986-2000年,26個經合組織國家的最高公司所得稅率平均下降暸9個百分點,由41%下降到32%,而美國則下降暸11個百分點,由46%降到35%。如果將地方稅率也考慮進去的話,那麽從1996年到2002年,30個經合組織國家的最高公司所得稅率平均下調暸6個百分點,由37.6%下降到31.4%。我國周邊的新加坡、馬來西亞、泰國、韓國等國家也將其公司所得稅率降到暸28%-35%之間。
  最新研究結果已經表明,基于産業集聚的社會經濟網絡優勢正在成爲跨國公司區位選擇的決定因素。聯合國跨國公司中心在2001年發表的《世界投資報告》””中,也首次明確提出産業集聚優勢將超過傳統的低成本優勢,成爲吸引FDI的主導力量。東道國只有將吸引投資者的目標定位在産業集聚層面上,把區位優勢與外國投資者的需求結合起來,才能適應跨國公司的經營戰略由注重資源、效率和市場的橫嚮戰略嚮尋求“協同效應”的縱嚮戰略的轉變。
  很顯然,當今FDI在國際間的流動,既受到諸如市場潛力因素(一個潛在巨大的市場對吸引外資具有重要的作用)、政局和法律因素、要素禀賦等比較優勢因素(包括勞動力、資源禀賦等)的影響。從發展規律來看,这些因素對吸引外資的重要性正在逐步下降。也受到成本和激勵因素(包括地理優勢節約运輸成本)或是當地政府給予的優惠政策的影響。目前來看,政府的優惠政策在吸引FDI方面的作用正呈不斷弱化的趨勢。更受到一國區域內部的集群因素的影響。東道國特定區域內的産業集群對FDI具有較強的吸引力,它使東道國在吸引FDI方面具有持續的競爭優勢。盡管这些因素的影響力的大小尚無法准確做出判斷。但正如世界銀行經濟學家威勒和莫迪進行的研究表明,跨國公司在實現一體化擴張的過程中,最關心的因素爲基礎設施、現有外資狀況、工業化程度和市場容量等,而不是優惠政策。FDI流動既是跨國公司以全球市場、資源和風險的配置爲主的需要,更是全球生産鏈嚮欠發達國家延伸的必然結果。在過渡期即將結束的當口,盡快統一內外所得稅制時不我待。過分誇大稅收優惠政策對FDI的吸引效應,只會坐失良機,其負面效應無疑將進一步擴大。

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