关于税收立法之基本探讨

时间:2008-07-28 13:24

稅收立法若幹基本問題探討 依法治稅首先是要”有法可依”;其次是要有“值得尊重的良法”可依,在稅收立法、稅收執法,稅收司法和稅法監督四者關系中,稅收立法是基礎和前提,稅收立法是稅收法治的核心。我們認爲,改革開放以來中國稅收制度改革的過程就是中國稅法的創制、認可和變更的過程,也就是稅收立法的過程。

  一、稅收立法的主要內容和基本原則
 
  (一)稅收立法的主要內容
  
  稅收立法主要包括稅收立法基本原理、稅收立法基本制度和稅收立法基本技術三部分內容。

  稅收立法基本原理是關于稅收立法帶有普遍性和基本規律性稅法事項的理論概括,主要包括稅收立法的意圖與目的、指導思想、基本原則、調整範圍、種類與部門、機構與職能界定等等。稅收立法基本制度是指稅收立法活動與過程必須遵循的各種實體性准則的總稱,主要包括稅收立法的體制、主體、權限、程序、監督等基本制度。稅收立法技術是指稅收立法活動中所遵循的旨在推進稅收立法現代化、科學化的方法和操作技巧的總稱,主要包括稅收立法的运籌技術和結構營造技術等等。

  (二)稅收立法的基本原則

  稅收立法的基本原則主要包括憲法原則、法定原則、公平原則和效率原則。

  稅收立法的憲法原則.又稱依憲治稅原則。憲政是以憲法爲核心的民主政治,其核心一是對政府權力進行合理限制;二是保障公民的基本權利。稅收立法遵循憲法原則集中體現在對征稅主體權力的科學設置和對納稅主體合法權益的有效保障兩個層面上。 
 
  稅收立法的法定原則,又稱稅收法定主義。稅收立法的法定原則主要包括稅收立法權限法定、稅收立法程序法定、稅收立法範圍法定。權限法定是指稅收立法權限的橫嚮和縱嚮配置要依法行使;程序法定是指稅收立法程序要嚴格遵循法律規定的程序進行;範圍法定是指稅收立法要保持在全國範圍的統一實施。
  
  稅收立法的公平原則。公平原則反映在稅收立法層面的主要內容:一是普遍參與原則,即立法過程要廣泛吸收各層面納稅人參加,要體現公開透明。二是權利(力)義務對等原則。即征稅主體與納稅主體,立法主體與納稅主體間的權利(力)義務應該是對稱的,在強勢群體與弱勢群體間不應存在權利(力)義務的差距。  

  稅收立法的效率原則,包括經濟效率原則和程序效率原則。經濟效率原則是指稅收立法的成本最低原則:程序效率原則是指稅收立法的期間最短原則。  

  二、稅收立法制度

  稅收立法制度包括稅收立法體制的制度、稅收立法主體的制度、稅收立法權分配的制度,稅收立法程序的制度、稅收立法監督的制度以及稅收立法與有關方面關系的制度,等等。本文重點分析體制、主體、權限、程序等幾個制度。

  (一)稅收立法體制

  稅收立法體制是關于稅收立法權、稅收立法權运行和稅收立法權載體諸方面的體系和制度構成的有機整體。它由三個要素組成:一是立法權限的體系和制度,包括稅收立法權的歸屬、性質、種類、範圍、限制、各種稅收立法權之間的關系等內容。二是稅收立法權的运行體系和制度.包括稅收立法權运行的原則、過程、方式等方面的體系和制度。三是稅收立法權的載體體系和制度,包括行使稅收立法權的立法主體或機構的設置、組織原則、活動形式與程序等方面的體系和制度。

  現代世界稅收立法體制主要有以下幾種模式:

  一是單一的稅收立法體制。这是指稅收立法權由一個政權機關行使的稅收立法體制。包括單一的一級立法體制,即稅收立法權由中央一級一個政權機關行使,而不是由幾個中央政權機關行使:單一的兩級立法體制,即稅收立法權由中央和地方兩級各由一個政權機關行使。

  二是複合的稅收立法體制。这是指稅收立法權由兩個或兩個以上的政權機關共同行使的立法體制,根據立法權歸屬的不同,有議會和總統共同行使和君主與議會共同行使兩種。

  三是制衡的稅收立法體制。这是指稅收立法權建立在稅收立法、行政、司法三權既相互獨立又相互制約原則基礎上的稅收立法體制。这種體制下,立法職能原則上屬議會,但行政首腦有權對議會的立法活動施加影響,甚至直接參與。

  目前我國稅收立法體制是—狹義法律角度上的單一的一級立法體制和廣義法律角度上的複合立法體制並存的特殊稅收立法體制。所謂狹義法律角度上的單一的一級立法體制是指我國稅收法律目前只有《中華人民共和國個人所得稅法》(1980年)、《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》(1991年)和《中華人民共和國稅收征收管理法》(1992年)三部法律是經中央立法機關頒布的。所謂廣義法律角度上的複合立法體制是指我國稅收立法除僅有三部具備狹義法律效力外,其余的均爲國務院的行政法規和財政部、國家稅務總局的部門規章(而这些均屬授權立法),而更多的則是不具廣義法律效力的規範性文件。無論單一的一級稅收立法還是複合稅收立法(中國的这種複合立法體制不是典型的複合立法體制,所謂“複合”是指最高權力機關和最高行政機關的“複合”立法),中國的稅收立法權僅限中央,而地方不具有稅收立法權。因此,要改變目前这種稅收立法體制,應適當下放地方稅收立法權,建立單一的兩級稅收立法體制,这也是深化稅收體制改革、統一城鄉稅制的必然趨勢和要求。

  (二)稅收立法主體

  稅收立法主體有狹義與廣義之分。在單一的一級立法體制條件下,狹義的稅收立法主體是指依法有權進行稅法的制定、認可和變動活動的中央國家權力機關;廣義的稅收立法主體還應包括與廣義稅收立法體制相對應的授權參與稅法的制定、認可和變動活動的其他國家機關以及納稅人代表。在單一的兩級立法體制條件下,狹義的稅收立法主體應包括中央和地方級國家機關。因此,狹義的稅收立法主體是指具有稅收立法權的國家權力機關,根據《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)的規定,具有稅收立法權的國家權力機關是全國人大及其常委會。廣義的稅收立法主體還包括國家最高行政機關(國務院)在授權條件下具有稅收行政法規的立法權以及財政部.國家稅務總局依法具有稅收部門規章的立法權。
  
  (三)稅收立法權限
  
  1.稅收立法權的內涵。稅收立法權是一個綜合權力體系。從橫嚮看,有權力機關的立法權、行政機關的立法權和司法機關的立法權;從縱嚮看,有中央立法權和地方立法權;從性質看,有立法機關的立法權和非立法機關(即授權機關)的立法權;從體制看,實行單一的一級立法體制國家,只有國家立法權,實行單一的兩級立法體制國家,則有中央立法權和地方立法權,等等。

  稅收立法權是稅收立法的核心,科學地界定與配置稅收立法權具有重要的現實意義:一是有助于防治專制擅權;二是有助于實現立法制度化和科學化:三是有助于明確不同層次,不同機關立法的任務與目標;四是有助于監督立法活動。


稅收立法若幹基本問題探討

 

  2.稅收立法權的範圍。《立法法》是一部專門規定立法主體行使立法權範圍的基本法律。稅收法律的立法權限範圍,《立法法》第七條規定:“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權”。國家立法權是指由最高國家立法機關,以整個國家名義行使的,用以調整最基本的、全局性的社會關系,在立法權體系中居于最高級別和地位的一種立法權。根據这一規定.稅收法律(狹義)的立法權歸屬全國人大及其常 委會.其他國家機關無此權力。《立法法》第八條第八款規定:“基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度”。至于如何界定“稅收基本制度”,即在稅收立法中哪些“基本制度”只能采取“法律”形式而不能采取“行政法規”和“部門規章”的法律形式,《立法法》並未明確界定,这給稅收立法留下暸不確定的空間,也是諸多稅收“行政法規”遲遲不能上升到”法律”級次,“稅收基本法”遲遲不能出台的根源之一。因此,具體界定“稅收基本制度”並在“稅收基本法”中加以規定是稅收立法的當務之急。我們認爲,”稅收基本制度“是稅收法律中具有普遍指導作用、規範一般最基本的法律制度。具體應包括以下主要內容:一是稅法的基本原則制度;二是稅收立法權限制度;三是稅收管理體制制度;四是征納雙方的權利(力)與義務制度;五是稅收執法責任制度;六是稅收的處罰制度;七是稅收救濟制度:八是稅務組織機構和職能制度;九是稅務中介機構制度;十是涉外稅收制度。等等。

  稅收行政法規的立法權限範圍。根據《立法法》第九條的規定,在“稅收基本制度”尚未制定法律的情況下,全國人大及其常委會可授權國務院根據實際需要.對其中的部分事項先制定行政法規。同時,根據《立法法》第十一條的規定,“授權立法事項,經過實踐檢驗,制定法律的條件成熟時,由全國人民代表大會及其常務委員會及時制定法律”。但對”條件成熟”和”及時制定”沒有具體條件和時間的規定,这給稅收立法的及時“升級”留下暸缺口,以致一些改革方案比較成熟的稅收行政法規,經曆暸十幾年的”實踐檢驗”仍不能”及時制定法律”。其實,《立法法》第五十六條已明確規定國務院制定稅收行政法規的法律依據是“爲執行法律的規定需要制定行政法規的事項和憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項”。根據这一規定,目前我國只有三部稅收法律。而行政法規只能圍繞執行这三部稅收法律來制定,如果根據这一邏輯推理,凡與这三部稅收法律無關的行政法規均無法律依據,從而均屬無效法規。改變这種稅收立法實踐與《立法法》嚴重相悖尴尬局面的惟一途徑就是將已基本成熟(不可能完全成熟)的稅收行政法規盡快”及時制定法律”。  

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